IL CONTROLLO DEGLI ARMAMENTI
di Alessandro Pascolini*
Controllo degli armament e
macerie di Guerra.
Da quasi quattro mesi viviamo con la quotidiana
presentazione delle distruzioni e violenze della guerra scatenata dalla Russia
in Ucraina. Oltre agli effetti immediati sui combattenti e le popolazioni
coinvolte, mordono le implicazioni umanitarie ed economiche a lungo termine dovute
al gran numero di profughi in situazioni precarie, ai contraccolpi
sull'economia a livello regionale e globale, inclusi inaspettati problemi per
le risorse alimentari. Oltre alle città e alle strutture della vita sociale
ucraina, questa guerra e il clima crescente di odio che si va diffondendo
stanno minando le prospettive di ricostruire l'architettura di strumenti e di
prassi operative per il controllo degli armamenti nucleari che ha contribuito a
por fine alla guerra fredda e ha permesso una riduzione dell'80% degli
armamenti nucleari rispetto alla loro massima espansione. Seguendo la lezione
di Thomas Schelling e Morton Halperin, il controllo degli armamenti include
“tutte le forme di cooperazione militare tra potenziali nemici nel comune
interesse di raggiungere tre obiettivi cruciali: evitare una guerra che nessuna
parte vuole, minimizzare i costi politici ed economici della competizione negli
armamenti e ridurre la portata e la violenza della guerra, qualora si
verichi". Le forme di cooperazione possono essere di vario livello,
convenzioni, trattati, memorandum, iniziative unilaterali reciprocate, ma anche
canali di comunicazione fra politici, militari o esperti, commissioni
permanenti, norme di comportamento tacite o esplicite, misure di
stabilizzazione. Gli Stati Uniti e l'URSS hanno capito fin dagli anni '60 che
la prevenzione della guerra nucleare, con la prospettiva di distruzioni
inimmaginabili, non poteva basarsi sulla sola reciproca dissuasione mediante
forze nucleari di reazione ma richiedeva appunto la creazione di una rete di
forme cooperative di controllo degli armamenti.
Il processo di disfacimento del controllo degli armamenti si è
andato accelerando insieme all'espansione NATO, soprattutto quando, nel 2007,
la Russia ha intrapreso test di volo di un missile proibito dal Trattato sulle
forze nucleari intermedie del 1987.
Altre potenze nucleari rivali non si sono rese
disponibili a forme di controllo degli armamenti e la stessa solidità del
regime di non proliferazione si è andata indebolendo. Canali di comunicazione
si sono atrofizzati o mai aperti, e le crisi sono diventate più frequenti e più
rischiose.
Altri punti che apparivano promettenti sono stati l'apertura di
negoziati per il ripristino del JCPOA con l'Iran e l'impegno americano per
trattative di stabilità strategica con la Cina.
A pochi giorni dall'invasione su vasta scala dell'Ucraina, il
dialogo USA-Russia sulla stabilità strategica (SSD), il forum principale per
discutere limiti agli arsenali nucleari, è stato sospeso, senza che i proposti
gruppi di lavoro siano stati mai resi operativi, e il 6 giugno il portavoce del
Cremlino Dmitry Pescov ha dichiarato improbabile la ripresa dei colloqui nel
prossimo futuro. Dall'inizio dell'invasione russa vi è stato un unico contatto
fra i ministri degli esteri russo e statunitense e anche i massimi responsabili
militari dei due paesi si sono parlati una sola volta. Il primo marzo è stata
creata una "deconfliction line" fra i due misteri della difesa,
unicamente dedicata all'obiettivo minimale di "prevenire errori di
calcolo, incidenti militari ed escalation del conflitto".
Un segnale particolarmente preoccupante è l'apparente mancanza
di contatti formali o informali fra esperti dei due paesi e polarizzazioni
(senza precedenti storici) nelle stesse comunità scientifiche col rischio di
interruzioni di collaborazioni pluriennali.
Un'ulteriore complicazione creata dalla guerra è la decisione
di Biden di rimandare la definizione della Nuclear posture review americana che
precisa il peso del controllo degli armamenti rispetto alle forze armate nella
strategia nucleare globale del paese, per tener conto appunto degli sviluppi e
implicazioni del conflitto in atto; è diffusa l'opinione che ciò comporterà una
revisione delle bozze nella prospettiva di rafforzare il ruolo delle armi.
Anche nella redazione dello Strategic Concept, che riguarda l'impostazione
politica e militare della NATO, sembra stiano subendo notevoli riduzioni le
prospettive di controllo degli armamenti.
I contatti Russia-NATO, già fortemente limitati dopo
l'annessione russa della Crimea, hanno visto l'ultimo incontro del Consiglio
NATO-Russia (NRC) il 12 gennaio 2022, dopo che la Russia aveva sospeso
nell'ottobre 2021 il lavoro della sua missione diplomatica alla NATO e
richiesto la chiusura della missione di collegamento militare della NATO a
Mosca. Ricordiamo che il NRC, creato al summit di Roma del 28 maggio 2002, è un
meccanismo per consultazioni, costruzione di consenso, cooperazione, decisioni
e azioni congiunte, in cui i singoli stati membri della NATO e la Russia
lavorano alla pari su un ampio spettro di questioni di sicurezza di interesse
comune.
Altri fori sono stati chiusi a seguito dell'invasione
dell'Ucraina; per esempio, il 3 marzo, Canada, Danimarca, Finlandia, Islanda,
Norvegia, Svezia e gli Stati Uniti hanno sospeso a tempo indeterminato la loro
partecipazione al Consiglio artico, di cui sono fondatori assieme alla
Federazione Russa.
Le sanzioni contro la Russia hanno avuto impatto anche sui
negoziati per ricostituire l'accordo JCPOA con l'Iran, fermi da marzo e la
finestra di opportunità per l'accordo rischia la chiusura; naturalmente le
difficoltà maggiori sono dovute al continuo accrescimento delle scorte iraniane
di uranio arricchito e l'inadempienza delle previste forme di controllo dell’Agenzia
internazionale per l'energia atomica (IAEA).
Ricordiamo che durante la Guerra fredda Russia e Stati Uniti
avevano recepito così chiaramente il fatto che le armi nucleari sono "a
parte" rispetto agli altri strumenti bellici, che negoziati bilaterali e
multilaterali sul controllo degli armamenti hanno perseverato e persino
raggiunto importanti risultati nonostante atti di aggressione militare compiuti
dalle superpotenze. Di fatto l'attività militare di URSS-Russia e USA è stata
così intensa e continua che quasi tutti gli accordi di limitazione degli armamenti
sono stati firmati mentre le armi continuavano a infierire.
Durante la guerra in Vietnam (1961-75) (cui
anche l'URSS ha partecipato con la fornitura di materiali e armi e alcune
migliaia di "consiglieri" militari al Nord-Vietnam e ai vietcong) sono
stati ottenuti alcuni dei fondamentali strumenti per il controllo degli
armamenti, alcuni dei quali ancora in vigore: l'Hot line agreement (1963), il Test
ban treaty (1963), l'Outer space treaty (1967), il trattato di Tlatelolco
(1967), il Trattato di non-proliferazione (1968), il Seabed treaty (1971), l'Agreement
on the prevention of nuclear war (1971), la convenzione sulle armi biologiche (1971),
il trattato ABM (1972), l'Interim agreement on offensive forces (1972), Il Treshold
nuclear ban treaty (1974) e l'Helsinki final act (1974).
Durante le guerre in Africa dell'URSS (Angola 1977-91; Ogaden
1977-78) è stato negoziato il Trattato contro le modifiche ambientali (1977).
Durante la guerra dell'URSS in Afghanistan (1979 -89) e degli USA
in Libano (1982-84) e Iran (1987-88) si sono raggiunti nuovi importantissimi
accordi: il SALT II (1979), la Convenzione per la protezione fisica dei materiali
nucleari (1980), l'Hot line modernization agreement (1984), la creazione di Nuclear
risk reduction centers (1987) e il Trattato sulle forze nucleari intermedie (1987).
Nella Guerra del golfo (1990-91) si è avuto il Trattato sulle
forze convenzionali in Europa (1990) e lo START I (1991).
La partecipazione della Russia nelle guerre civili in Georgia
(1991-93), Abkhazia (1992-93) e in Tajikistan (1992-97) e nella prima guerra in
Cecenia (1994-96), nonché degli USA nelle guerre nell'ex-Yugoslavia (Bosnia e
Croazia 1995 e Kosovo 1998) non hanno impedito il raggiungimento del Trattato open
skies (1992), dello START II (1993), della Convenzione sulle armi chimiche
(1993), dell'Agreed framework con la Corea del nord (1994) e la definizione del
Comprehensive test ban treaty (1996).
Infine, durante le guerre degli USA in Afghanistan (2001-21), e
Iraq (2003-11), si sono raggiunti i trattati New START (2010) e Arms trade treaty
(2013) e il JCPOA con l'Iran (2015).
Le lezioni apprese nei negoziati svolti durante le precedenti
guerre non possono essere trasposte facilmente nella complessa crisi attuale, interconnessa
con ulteriori elementi politici, militari ed economici, e che mette in gioco
una revisione completa dell'architettura di sicurezza europea e, forse, dei
rapporti di forza a livello globale.
La situazione ai fini della ripresa di contatti per il
controllo degli armamenti nucleari è complicata dalla violazione da parte russa
della stessa Carta dell'ONU, del Memorandum di Budapest (1994) e del diritto
umanitario internazionale (come documentato anche da Amnesty International), oltre
a dichiarazioni e azioni dei massimi esponenti che sono state recepite come
minacce nucleari; fatti questi che creano diffidenza sulla stessa affidabilità
dei negoziatori russi.
D'altra parte, il diffuso atteggiamento in vari paesi della
NATO di mirare all'indebolimento militare ed economico della Russia mediante il
proseguimento della guerra rafforza la percezione russa di mire aggressive da
parte della NATO. La retorica bellica estremamente aggressiva di entrambe le
parti accresce le difficoltà oggettive a ricostruire una minima base di
reciproca fiducia necessaria per dialoghi costruttivi sulla sicurezza
strategica.
Queste complicazioni specifiche della situazione attuale si
aggiungono alle difficoltà che sono andate montando in oltre un decennio di
peggioramento delle relazioni strategiche fra le grandi potenze, con gli
intensi programmi di modernizzazione delle armi nucleari, lo sviluppo di nuove
tecnologie destabilizzanti, il complesso confronto nucleare nel contesto
asiatico e i nuovi rischi di proliferazione.
L'obiettivo più grave e urgente delle iniziative diplomatiche
è senz'altro il raggiungimento di un cessate il fuoco e un componimento, sia
pure provvisorio, del conflitto ucraino-russo, ma al contempo occorre al più
presto riannodare le fila per la riduzione del confronto nucleare della Russia
con gli Stati Uniti e la NATO mediante misure di controllo degli armamenti,
prima che la sicurezza dei paesi sia perseguita mediante il solo rafforzamento
delle capacità militari deterrenti.
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| Disarmisti Esigenti a Vienna Giugno 2022 |
Misure di controllo delle armi potrebbero essere utilizzate per raggiungere un compromesso a breve termine, mantenere alcuni controlli sugli arsenali nuclearei a medio termine, o ridurre i rischi nucleari che questa guerra sta amplificando a lungo termine e a livello globale. Prima dell'interruzione dei colloqui SSD, le priorità americane erano focalizzate sulla limitazione di nuovi tipi di vettori strategici e sull'integrazione in un qualche tipo di accordo delle testate non strategiche, armi nucleari "tattiche" sviluppate per l'impiego sul campo di battaglia. La Russia mantiene un ampio e vario arsenale di tali armi (si stimano circa 2000 testate contro 200 degli USA) e la loro esistenza costituisce da tempo un problema nei negoziati nucleari USA-Russia.
Le priorità russe erano invece centrate sulle difese missilistiche, le armi strategiche non nucleari ad alta precisione e le capacità spaziali. La Russia puntava a un “nuovo approccio all'equazione di sicurezza”, che avrebbe dovuto includere tutte le armi: sia offensive che difensive, che incidono sulla stabilità strategica.
Nelle bozze di trattati inviati agli Stati Uniti e alla NATO il 15 dicembre 2021 per "garanzie di sicurezza" sulla base dei "principi di una sicurezza indivisibile, uguale e non riducibile", la Russia ha formulato condizioni che impediscono, fra l'altro, la presenza di forze nucleari dei paesi della NATO sul suolo e negli spazi aerei e navali europei, senza reali contropartite da parte russa. Il 26 gennaio gli Stati Uniti e la NATO hanno formulato controproposte precisando "aree di impegno per rafforzare la sicurezza", e il 2 febbraio il ministro degli esteri russo in lettere ai colleghi dei paesi della NATO ha messo in evidenza "le serie differenze nella comprensione dei principi di uguale e indivisibile sicurezza alla base dell'intera architettura della sicurezza europea", invitando comunque a una chiarificazione.
Chiaramente l'aggressione russa all'Ucraina ha interrotto la discussione sulle proposte e controproposte. Tuttavia sono ancora aperti i fori naturali dove affrontare le cruciali problematiche della sicurezza nucleare: il dialogo USA-Russia sulla stabilità strategica e il Consiglio NATO-Russia, nonché l'Organizzazione per la sicurezza e collaborazione in Europa (OSCE) per gli armamenti convenzionali, ed è assolutamente necessario che vengano immediatamente riattivati. Inizialmente si potrebbe puntare a contatti preliminari di esperti civili e militari, finalizzati a chiarire i termini delle questioni, cercare misure per la riduzione del rischio nucleare e saldare canali di comunicazione in vista dei lavori a livello diplomatico e, infine, politico.
La guerra in Ucraina ci sta ricordando quanto terribili siano le armi "convenzionali" e crudele una guerra "tradizionale", e laboriosa e pesante la ricostruzione post-bellica di un paese, ma quello che sappiamo e stiamo imparando a conoscere sugli effetti di un conflitto nucleare, anche "limitato" (http://ilbolive.unipd.it/it/blog-page/dal-kashmir-terrore-impatto-climatico-limitata), è assolutamente incommensurabile con ogni esperienza precedente con conseguenze globali per lunghi tempi rendendo vana ogni prospettiva di "ricostruzione".